Qué deben saber los reguladores de juegos de azar: verificación de normas constitucionales

Los juegos de azar operados por el sector privado y bajo licencia estatal requieren en su ejecución organizada de un contrato que establezca claramente los términos y condiciones por los cuales se regirá la relación entre el Estado y el concesionario u operador. Dicho documento debe contener las estipulaciones necesarias que sustenten la eficiencia de la concesión, evitando su fracaso por ineficiente e insuficiente.

La determinación del régimen legal que fundamente las cláusulas contractuales será el paso previo y principal para la contextualización de los contratos. Esto facilitará el conocimiento de los límites legales a los cuales el regulador debe sujetarse; más aún, considerando que el rubro de los juegos de azar es considerado como uno de los mas complejos por la variedad de elementos que deben considerarse en la búsqueda de una correcta regulación.

Cada jurisdicción cuenta con una norma de carácter constitucional en la cual se establecen los principios, derechos y límites a la actividad, tanto de los ciudadanos como del Estado y sus autoridades; por tal razón la primera acción a realizar es el análisis de las normas constitucionales.

Algunos países han optado por establecer constitucionalmente regulaciones sobre la forma de concesión y el destino de las rentas del rubro lúdico, haciendo más fácil la tarea interpretativa de los encargados de redactar los contratos. Ya lo había mencionado en el libro Política de Estado y Juegos de Azar en el Paraguay que "… en todo ordenamiento positivo las constitución política de un país establece las políticas públicas a seguir en todas las actividades de la sociedad a quien se dirige; y en el caso que nos ocupa es una actividad que afecta a la economía del país, a la recaudación tributaria, a la economía de personas y familias, a la distribución de sus ingresos a favor de instituciones encargadas de la asistencia social; en consecuencia, la regulación macro de la activad debe estar asegurada dentro de la carta magna a los efectos de garantizar una política de estado que traspase los limites entre una administración y otra".

Descartando el análisis constitucional de las pocas jurisdicciones donde se ha prohibido el juego de azar por medio de la misma, es preciso visualizar que una simple revisión a dichas normas dará paso a comprender que mayoritariamente impera un régimen de autorización regulada. En la mayoría de los países de Iberoamérica el juego están tan arraigado en la costumbre de los pueblos que es permitido pero dentro de un régimen de autorizaciones, licencias, requisitos y controles ejercidos por el Estado.

En la revisión de las normas de carácter constitucional nos encontraremos con una de dos situaciones. La primera probable situación es que la norma no haga referencia alguna a la actividad lúdica; la segunda opción es que se establezca aspectos generales que hagan a la forma de explotación de los juegos de azar, al destino de las rentas o cánones del juego y a cuestiones que hacen a la ilegalidad de los mismos. En el caso de la segunda opción, la misma se convierte en una guía para el desarrollo normativo y organizacional del rubro.

Con independencia a las dos probables situaciones desarrolladas en el párrafo anterior debemos coincidir en que existen otras cuestiones que se deben extraer del texto constitucional y por las cuales se regirá la relación contractual en estudio. Algunas constituciones mediante sus articulados establecen el marco dentro del cual se regirán los derechos económicos, tributarios, regulación de la competencia, igualdad etc.

El regulador que tenga como tarea la redacción de un contrato de concesión de juegos de azar deberá considerar además los principios que son fuentes de las normas constitucionales cuyo contenido se ajuste a parámetros legales justos para todas las partes. El cumplimiento de ello evitará caer en abusos o en cesión de derechos por alguno de los contratantes; siendo el Estado el más propenso a incorporar privilegios exorbitantes a su favor u obligaciones extralimitadas al sector privado. Sin embargo, no es menos cierto que en ocasiones las autoridades regulatorias por falta de conocimiento o por genuflexión redactan contratos que debilitan la fortaleza institucional y evitan mayores exigencias y controles a los concesionarios u operadores.

Por supuesto, el regulador debe tener en cuenta para la redacción de los contratos los principios que la rigen, siendo uno de los principales el principio de legalidad que significa que toda cuestión que esté estipulada estará amparada por normas legales anteriores a la misma. Es de decir, las cláusulas de los mismos se ajustarán a la legislación vigente, entre otras y señaladamente, a la que sea de aplicación a las actividades de juego de ámbito estatal, a la que establezca normas de defensa a los consumidores y usuarios, las estipulaciones generales de contratación y la protección de datos de carácter personal.

Una vez revisado, considerado y comprendido el esquema de derechos y obligaciones de rango constitucional se podrá iniciar el recorrido por el texto de las normas legales de inferior jerarquía, generales a los contratos y especificas a la actividad de los juegos de azar.